Eén van de vervelendste dossiers die Joe Biden van zijn voorganger Donald Trump geërfd heeft is de nucleaire overeenkomst met Iran. In 2015 werd die ondertekend toen hij vicepresident was van Barack Obama. Donald Trump stapte er in 2018 uit en legde in de plaats ervan steeds strengere sancties op aan Iran. Als kandidaat-president had Joe Biden felle kritiek op die schending van de overeenkomst door Donald Trump en hij beloofde die, van zodra hij president was, opnieuw in eer te herstellen.
Biden is ondertussen al meer dan twee maanden in functie maar hij lijkt geen haast te hebben. Hij wil dat Iran de eerste stap zet en zich weer aan de afspraken houdt. Iran vind dan weer dat het aan de VS is om die eerste stap te zetten omdat de Amerikanen, door er uit te stappen, als eerste de deal hebben geschonden. De impasse wordt des te neteliger omdat Iran op zijn beurt in juni presidentsverkiezingen houdt en, als er geen schot in de zaak zit, de zogenaamde ‘radicalen’ die wel eens zouden kunnen winnen en dan dreigt het nucleaire akkoord helemaal verloren te gaan.
Het akkoord redden
Het akkoord reddenDe EU probeert sinds Biden’s overwinning het akkoord te redden. De sancties doen Iran veel pijn maar ook Europa wordt erdoor geraakt. Alle investeringen (Airbus, BASF, Daimler-Benz, Total, Volkswagen…) die Europese bedrijven sinds de ondertekening van de deal in Iran hadden gepland werden stopgezet. De handel tussen Iran en Europa is in elkaar gestort. In de periode tussen januari en augustus 2019 daalde de Iraanse export naar Europa met 94 procent in vergelijking met dezelfde periode in 2018 terwijl de import uit Europa halveerde.
Op vrijdag 2 april leek het er dan toch op dat Iran en de Verenigde Staten terug aan tafel zouden gaan zitten in Wenen. Hoewel, niet aan dezelfde tafel. “De VS zullen in dezelfde stad zijn, maar niet in dezelfde ruimte,” vertelde een Europese diplomatieke bron aan het persbureau Reuters. De Amerikaanse media hebben het ook over ‘talks’, weliswaar ‘indirect talks’, maar zover zal het niet komen.
“De Verenigde Staten zullen geen enkele vergadering bijwonen waarbij Iran aanwezig is, ook niet de vergadering van de gezamenlijke commissie, en dat is duidelijk,” werd de Iraanse viceminister van Buitenlandse Zaken Abbas Araqchi op de website van zijn ministerie geciteerd. Javad Zarif, de Iraanse minister van Buitenlandse Zaken zei dat het doel van de vergadering in Wenen was om “snel de laatste hand te leggen aan een ‘gechoreografeerde’ opheffing van alle sancties, gevolgd door de stopzetting door Iran van de nucleaire tegenmaatregelen.” De woorden ‘gevolgd door’ zijn belangrijk. Het gaat er blijkbaar nog steeds om wie van de twee het eerst met de ogen knippert. Hij voegde er trouwens aan toe: “Geen ontmoeting tussen Iran en de VS. Onnodig.”
De EU, medeondertekenaar van het Akkoord, zal als bemiddelaar optreden, met beiden apart onderhandelen en van de ene ruimte naar de andere ruimte laveren.
Voor Biden wordt het “buitenlands beleid een onderneming van risicovermijding, niet van risicobereidheid,” vertelde Aaron David Miller, een voormalig adviseur van zowel Republikeinse als Democratische staatssecretarissen, op 25 maart tijdens een webinar van het Amerikaanse Quincy Institute.
Zoals gezegd, het is één van de vervelendste dossiers voor Biden en de modale Amerikaan ligt niet wakker van buitenlandse zaken. Joe Biden zal door de Amerikaanse kiezers worden beoordeeld op hoe hij de vele door hem geërfde crises in de VS zelf aanpakt.
Om zijn verkiezingsbeloften te kunnen nakomen heeft hij de goedkeuring van een verdeeld Congres nodig. De Democraten hebben er een nipte meerderheid en om een einde te maken aan de coronapandemie, de economie weer op te bouwen, raciale en gendergelijkheid te bevorderen, het stemrecht te beschermen en klimaatverandering tegen te gaan, zal Biden elke stem van de Democraten nodig hebben en voor alle zekerheid ook liefst alle steun die hij kan krijgen van de dwarsliggende Republikeinen.
Biden’s administratie is nog steeds niet volledig samengesteld. Antony Blinken, de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken heeft op het ogenblik slechts één benoemde ondersecretaris of assistent-secretaris. Ze moeten immers allemaal eerst tijdens een hoorzitting van de commissie Buitenlandse Zaken goedgekeurd raken. De voorzitter van die commissie is de Democratische senator Robert Menendez, een havik die in 2015 tegen de oorspronkelijke overeenkomst met Iran stemde. Hij is ook één van de ondertekenaars van een recente brief aan Biden waarin verzet wordt aangetekend tegen een terugkeer naar die oorspronkelijke deal. Volgens Barbara Slavin van de invloedrijke militaristische denktank ‘Atlantic Council’ is de belangrijkste reden waarom Biden geen eerste stap heeft gezet, zoals het opheffen van sommige sancties tegen Iran op humanitaire gronden, vooral ingegeven door angst voor Menendez en om de mensen die hij nomineert door de hoorzittingen gesluisd te krijgen.
Biden vreest ook dat hij felle tegenkanting krijgt wanneer hij een ‘te progressief’ buitenlands beleid zou voeren. De Democraten willen hun rechterflank afdekken door agressieve retoriek te voeren en niet te sleutelen aan de militaire budgetten. Een harde toon aanhouden zal volgens hen helpen om verkiezingen te winnen en politieke ruimte te scheppen voor de grote binnenlandse hervormingen.
Concessies en prioriteiten
Biden zou de door Donald Trump beloofde terugtrekking van Amerikaanse troepen uit Afghanistan in goede banen moeten leiden. Bovendien heeft het Iraakse parlement, na de in januari 2020 door Donald Trump bevolen moord op de Iraanse generaal Qassem Soleimani en de Iraakse commandant Abu Mahdi al-Muhandes op de luchthaven van Bagdad, geëist dat de Amerikaanse troepen uit het land zouden vertrekken.
Biden gaf het Pentagon opdracht om te beginnen met het verminderen van de Amerikaanse troepen uit de Golfregio. Het zouden de eerste stappen moeten zijn van een poging om de Amerikaanse militaire voetafdruk in het Midden-Oosten te reduceren. De situatie in Syrië, Afghanistan en Irak zijn zo gecompliceerd geraakt dat de VS in de nabije toekomst geen volledige terugtrekking van troepen kunnen beloven. ‘Concessies’ doen aan Iran zou begrepen kunnen worden als een zwaktebod. Als hij zich ‘zwak’ opstelt met Iran kan de indruk gewekt worden dat de VS bakzeil halen en niet dat het enkel zijn prioriteiteten wat aanpast.
De prioriteiten verschuiven wel maar de militaire middelen blijven gigantisch. Biden voorziet trouwens geen grote bezuinigingen op het Amerikaanse defensiebudget, gezien het leger “zijn aandacht richt op potentiële dreigingen van ‘bijna vergelijkbare’ mogendheden als China en Rusland.”
Staatssecretaris Antony Blinken hield op 24 maart een toespraak bij de NAVO in Brussel om, nu de onruststoker Trump verdwenen is, de banden met de ‘natuurlijke’ bondgenoten van de VS terug aan te halen. Hij had het er over de “bedreigingen die op ons afkomen.” De belangrijkste mondiale militaire bedreigingen zijn volgens hem China en Rusland. Maar “naast China en Rusland streven regionale actoren als Iran en Noord-Korea naar nucleaire en raketcapaciteiten die een bedreiging vormen voor de bondgenoten en partners van de VS.” Rusland, China, Noord-Korea en Iran vormen bij wijze van spreken een soort ‘Kwarter van het Kwaad’.
Van primaire sancties naar ‘maximale druk’
Een laatste punt wordt niet zo breed uitgesmeerd maar het Biden-team meent dat het handhaven van de sancties tegen Iran hen zal helpen om Iraanse eisen te negeren maar dat ze er zelf wel concessies door kunnen bekomen eens de gesprekken weer op gang komen. De klok tikt in hun voordeel, Iran is zwak en kan niet anders dan terugkeren naar de deal, redeneren ze.
De feiten lijken hun anders tegen te spreken. De Iraanse economie staat sinds de Islamitische revolutie van 1979 onder sancties in de een of andere vorm. Eerst waren dat ‘primaire’ sancties enkel tegen Iran gericht. Omdat die ‘primaire’ sancties blijkbaar geen resultaat opleverden werden ze vanaf 1995, onder Bill Clinton, uitgebreid tot een volledig, alomvattend embargo op bilaterale handel. De ‘primaire’ sancties werden dus ‘secundaire’ sancties en zijn sindsdien ook gericht tegen niet-Amerikaanse personen, organisaties en bedrijven die het zouden aandurven om handelsrelaties aan te gaan met Iran.
De bedoeling van de sancties is de leiders van het land onder druk zetten door het leven van de bevolking moeilijk te maken. Ook met de zogenaamde ‘maximale druk’– sancties die de regering van Donald Trump sinds 2018 tegen Iran nam hoopten de VS dat het land snel door de knieën zou gaan, dat de Iraniërs in opstand gingen komen tegen wat ze ‘het regime’ noemen.
Veertig jaar geleden waren Iraniërs bereid om de ontberingen te verduren die waren veroorzaakt door de Amerikaanse sancties. Ondertussen is de tolerantiedrempel wel flink gezakt. De sancties zijn erin geslaagd om vooral de gewone Iraniërs hard te raken. Er zijn protesten. Talrijke protestewegingen volgden elkaar op. De recentste waren die van de zogenaamde Bloedige November eind 2019 begin 2020 en nadat in januari 2020 een Oekraïense Boeing 737 per vergissing werd neergeschoten. De protesten zijn gericht tegen armoede, corruptie, (jeugd)werkloosheid, achterstallige lonen, slechte levensomstandigheden maar ook tegen de regering en zelfs de Opperste Leider Ali Khamenei. Maar na een tijd vallen ze meestal stil bij gebrek aan leiders en omdat ze hardhandig worden onderdrukt, om dan enige tijd later plots weer op te flakkeren.
De economie is echter nog steeds niet ingestort. De reserves aan deviezen raken stilaan op maar de Iraanse economie is bijzonder complex en na decennia zijn de Iraniërs ervaringsdeskundigen in het weerstaan van sancties.
Voor 2020 voorzag de Wereldbank een daling van het bbp met 9%. Vooral een scherpe daling van de olie-export zou zich doen voelen. Voordat de VS zich in mei 2018 terugtrokken uit de nucleaire deal, exporteerde Iran in mei van dat jaar ongeveer 2,7 miljoen vaten ruwe olie per dag. Dat zakte tot tussen de 300.000 en 500.000 maar Iran heeft meer troeven dan de export van olie alleen. De economie is er zeer divers. De Iraniërs hebben alternatieve industrieën om op terug te vallen en een aanzienlijke binnenlandse capaciteit. Een tekort aan geïmporteerde goederen heeft de binnenlandse productie gestimuleerd en dat heeft bijgedragen tot het creëren van werkgelegenheid.
Momenteel is de industriële productie goed voor ongeveer één vijfde van de totale werkgelegenheid in het land. Sommige Iraanse fabrikanten maken gebruik van informele betalingssystemen die niet afhankelijk zijn van banken om geld het land in en uit te krijgen. Iran heeft ook goede relaties met buurlanden, waardoor het kan ruilen, handelen of andere soorten regelingen kan treffen om een of andere economische activiteit in stand te houden. Landen als Irak en Afghanistan, enkele van de Centraal-Aziatische republieken, zoals Kazachstan, Kirgizië, Armenië en Azerbeidjan maar ook de Verenigde Arabische Emiraten. In Jemen bekampen ze elkaar via hun bondgenoten maar de handel tussen beiden landen bedroeg meer dan 14 miljard dollar in het afgelopen Iraanse kalenderjaar dat eindigde op 20 maart. Iran heeft een bereik dat verder gaat dan dat van het Amerikaanse ministerie van Financiën.
Ondertussen hebben China en Iran trouwens net een overkoepelende overeenkomst ondertekend die hun economische, politieke en handelsbetrekkingen voor de komende 25 jaar uitstippelt. De “Alomvattende Strategische Partnerschapsovereenkomst” was al in de maak sinds 2016 en voorziet Chinese investeringen in, uiteraard, de olie- en gassector maar ook in de bankwereld, in telecommunicatie, havens, spoorweginfrastructuur…
Iran wil ook met Rusland een grootschalige overeenkomst ondertekenen. De Iraniërs verklaren expliciet dat zij het beleid van maximale druk van Washington willen neutraliseren met de hulp van China en Rusland. De eventuele overeenkomst met Rusland zal echter van een heel andere orde zijn. Een strategisch akkoord dat eerder politiek dan economisch van belang is. Rusland heeft immers geen honderden miljarden dollars op overschot om in de Iraanse economie te pompen.
Biden’s probleem
Biden’s probleem is echter complexer. Hij wil de eerste stap niet zetten maar de VS kunnen ook niet wachten. Iran is momenteel de crisis in het buitenlands beleid die het meest kans maakt om in een oorlog te veranderen. Joe Biden wil, naar hij zegt, geen oorlog voeren maar als er niet gepraat kan worden en er een oorlog uitbreekt, zal zijn hele binnenlandse agenda en daarmee zijn presidentschap in duigen vallen.
Hoe langer hij wacht hoe sterker de binnenlandse tegenkanting tegen een Amerikaans-Iraanse verzoening wordt en hoe meer de Iraniërs zullen concluderen dat de VS de sancties niet willen verlichten. Elke week uitstel maakt het moeilijker om te beginnen praten, niet makkelijker.
Als de VS niet terug instappen in de JCPOA zal Iran doorgaan met de ontwikkeling van zijn nucleair programma en hoe waarschijnlijker dat het tot een gewapend conflict komt. Een oorlog met Iran zal echter van een ander kaliber zijn dan de oorlogen met Irak en Afghanistan. Het hele Midden-Oosten zal erdoor ontwricht worden en dat zal op zijn beurt een wereldwijde instabiliteit creëren.
“De beste weg vooruit zou zijn geweest om onmiddellijk terug te komen op het [nucleaire accoord] met een ‘executive order’, en dat hebben ze niet gedaan,” zegt Gérard Araud, de voormalige Franse ambassadeur in de Verenigde Staten. “Het advies van de Europeanen aan de Amerikanen was om het snel en onmiddellijk te doen, want alle signalen die we van Iraanse zijde kregen was: zodra de Amerikanen terugkomen, komen wij ook terug.”
Biden verpestte het. Mocht hij dat in januari hebben gedaan, dan zou Iran zich van zijn kant weer aan de afspraken zijn gaan houden, zijn begonnen met zijn voorraden uranium af te bouwen, zijn overtollige centrifuges te ontmanteld en opnieuw volledige inspecties van zijn nucleaire installaties toe te staan.
De VS zouden al op weg hebben kunnen zijn om een vervolgakkoord te bespreken. Onderhandelingen over steun aan milities in andere landen, beperkingen op ballistische raketten. Iran zou, vermits het de Amerikanen uit heel Centraal Azië wil zien vertrekken, zeker bereid zijn geweest om het terugtrekken van de Amerikaanse troepen uit Afghanistan te vergemakkelijken. Net zoals ze 20 jaar geleden de VS bereidwillig hebben geholpen om er binnen te komen.
Nu gaan de VS en Iran eerst nog wat rondjes draaien in Wenen. Maar zelfs dat is tot groot ongenoegen van de Israëlische premier Benjamin Netanyahu. Die wil per se een conflict tussen de Verenigde Staten en Iran. Israël, voert al jarenlang een campagne van bombardementen van Iraanse sites in Syrië, sabotage van Iraanse nucleaire faciliteiten en moorden op Iraanse wetenschappers. Het is nu begonnen met het aanvallen van Iraanse tankers en Iran op zijn beurt neemt vergeldingsmaatregelen daarvoor. De Israëlische media hebben de oog om oog tand om tand aanvallen op zee beschreven als een ‘schaduwoorlog’ tussen de twee vijanden. Hoe lang kan het nog duren voor die ene vonk teveel de vlam in de pan doet slaan?
